首页>> 工作动态 >> 他山之石 >> 文章列表
历时2010天试点的“证照分离”改革究竟有何深意?
发布时间:2021-06-09 09:27:01  来源:

  6月3日,国务院对外公开发布了《关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》,宣布从7月1日起,在全国范围实施“证照分离”改革全覆盖,同时,在自贸试验区进一步加大改革试点力度。

  回顾“证照分离”改革历程,自2015年12月29日国务院同意在上海市浦东新区开展“证照分离”改革试点始,其间经历2017年9月的全国范围内10个自贸区复制推广,2018年10月在全国范围内对第一批106项涉企行政审批事项推行“证照分离”改革,2019年11月在自由贸易试验区开展“证照分离”改革全覆盖试点,直至从2021年7月1日在全国范围内实施“证照分离”改革全覆盖,试点历时整整五年半2010天

  上海浦东的试点,是选取了116项和47项涉企经营许可事项分两批开展,到2019年自由贸易试验区的全覆盖已经扩展到523项,历时五年半的试点,其跨度之长,频次之密,文件之多,幅度之广在“放管服”改革中当属首次。

  清华大学公共管理学院院长江小涓在其《江小涓学术自传》中说,在我国40年改革开放进程中,「试点」发挥了重要作用。

  如此重视「试点」,除了“尊重地方和基层的经验、智慧和首创精神”这个基本理念外,还有其他几方面的原因。比如,对新的制度或政策的实施效果还看不准,需要进行小范围实测,观察实效和完善改革方案,历时五年的“证照分离”改革试点应属于此类。

  那么,“证照分离”改革为何要经历如此之长的时间跨度呢?我以为,有以下几方面的原因:

  一、改革事项范围之广,需逐步拓展

“证照分离”改革属于面向市场的涉企经营许可的行政体制改革。从一开始,就立足高远,瞄准最高标准和最高水平,打造世界一流的营商环境而来,涉及到中央层面的523个涉企经营许可事项。

如此大规模的许可事项改革,先从浦东新区开始部分事项试点,然后再扩大规模试点,再部分事项全国试点,进而全部事项全国自贸区小规模试点,符合改革的循序渐进试错纠错的原则。

       二、法制保障,需反复论证、修改

重大改革于法有据,“证照分离”改革中,涉及到取消审批,审批改备案、告知承诺制和优化服务四种改革方式,俗称“四扇门”,这就涉及梳理需要修改和暂时调整适用的法律、行政法规的有关规定。司法部法治调研局局长李明征说,全国推开的部分改革举措涉及修改《中华人民共和国道路交通安全法》等多部法律,自贸试验区试点的部分改革举措涉及暂时调整适用《中华人民共和国会计法》等多部法律

提出法律修改方案、法律授权方案以及行政法规的修改工作,需要反复协调、反复磋商、反复论证,寻找最优方案,强化政策清理和破除制度障碍,将本次“证照分离”改革相关行政法规修改工作与“放管服”改革等涉及的行政法规修改、废止工作统筹考虑确需时间。
      三、社会信用体系,需逐步建立

“证照分离”改革以来,告知承诺制的范围越来越广,幅度越来越大,对企业诚信经营的要求也越来越高。一方面,全社会的企业信用体系建设还有待时日,发改、住建、法院、执法、税务、银行等部门的信用数据还没有归集共享,也没有建立企业的信用画像,另一方面,基于信用的奖惩机制以及实际应用场景也没有落地应用,告知承诺制的改革,其实考验的不仅仅是改革的步伐,更考验的是企业的诚信和全社会的纠错能力,这些都不是一蹴而就能形成。

       四、监管能力,需不断强化

如上,要有强大的市场纠错能力,就必须强化事中事后监管。“放管服”改革以来,高层在不断施以改革动作以来,始终扭住的就是转变政府职能这个牛鼻子,就是要把“重审批”的观念转变到“强监管”的行动上来,全国范围内推行的相对集中行政许可权改革。如果说,其意义是相对集中的行政许可权可以让审批提速和提质,那么他的另一个功效也许被忽略了,那就是,哪些被拿走涉企经营许可审批权的部门,他们可以集中优势兵力在事中事后监管上来了,这也许是相对集中许可权改革“逼上梁山”的意外功效!

  我们还应该将“证照分离”改革放在大国博弈的全球视野上来看待!

  我们往往用GDP总量和人均GDP作为国与国之间全球排名的标准。通常,GDP由投资、消费、出口和政府投入来拉动,世界银行(The WorldBank)发布的数据显示,2020年中美GDP差距为6万亿美元,与2000年相比已缩小3.1万亿美元(约合人民币19.8万亿元),国际货币基金组织给出了预测:到2025年,中国占美国GDP的比重将达到87%,到2028年,中国GDP总量将正式超越美国,成为全球最大的经济体。

  超过美国,要等到2028年,但是,有一个数据——消费,有望在今年,或者明年超越美国。美国2020年国内消费市场规模是6.215万亿美元,2020年中国社会消费品零售总额是39.1981万亿元人民币,同比上年下滑3.9%,按照国家统计局公布的2020年平均汇率6.8974计算就是5.683万亿美元,美国比中国多9.36%。从人民币升值和中国消费市场的增长趋势来预测,全球第一大消费市场即将易主。

  一个巨大的全球第一的消费市场,对于经济快速增长、对抗技术封锁、对全球经济的贡献以及与美国长期竞争中处于主导地位具有稳定器和压舱石的作用,而要成就第一大市场,就要创造一流的营商环境,就要加强供给侧结构性改革,就要让“大企业顶天立地小企业铺天盖地”。

  企业活则市场活,企业大则市场大,企业强则国力强。去年中央出台一系列政策保市场主体,历时五年半的“证照分离“改革,其目的就是不断激发市场主体发展活力。

  上海市常务副市长陈寅在发布会上举了一个例子,比如“消防技术服务机构资质审批”事项取消以后,在上海自贸试验区和临港新片区登记注册的消防技术服务企业,从改革以前的21家,增加到目前的104家。

  “证照分离“改革还可以用八个字的关键词来概括——简化审批和强化监管。

  加强落地场景的管理是全覆盖的中心任务。要实现改革落地,除了健全工作机制,加强组织领导,强化法律保障之外,我以为还要解决以下几方面的问题:

  1.加强“非禁即入”的全清单管理

        这个“非禁即入”清单管理有几层含义:

       一是,全部涉企经营许可清单实行分级管理,也就是,中央层面设定的涉企经营许可事项清单和地方层面设定的涉企经营许可事项清单两部分,这两部分之外,还有自贸区的扩展清单。中央层面的清单523项已经发布,地方层面的清单各具特色,比如,浙江取消了所有地方设定的涉企经营许可事项,上海、天津、广东、广西、重庆等五个自贸试验区将地方设定的涉企经营许可大幅压减至5项以下。

       二是,无论是中央层面还是地方层面,应该实施国家、省、市、区(县)四级清单管理体系,比如中介机构从事代理记账业务审批,在浙江,事项名称叫“会计代理记账机构执业资格审批”,在广东叫“设立除会计师事务所以外的代理记账机构审批”,在四级四同的大标准下,首先应该统一该事项全国范围内的名称,这是建立四级清单管理的核心关键,此外,这个事项在全国清单中,属于告知承诺改革方式,但在自贸区试验区版里,属于取消审批的改革方式,所以清单管理还应做好分层分类分级。

       三是,作为企业的准入准营改革,清单管理要结合行业分类和企业的经营范围来实施关联管理,本轮“证照分离”改革将会带动企业经营范围的改革,“非禁即入”的清单管理使得企业即使超出了营业执照上经营范围的内容,如在清单之外,也属正常经营。

      2.实施线上线下、咨询、预约、受理、审查、决定、送达、监管的全闭环全链条体系建设

      政务服务的流程往往落实到送达就结束了,在证照分离改革中,“审”的动作和标准已清晰明确,在“管”方面,一系列监管规则监管方法,以及技术、质量、安全、产品、服务等的国家标准还有待建立。政务服务已将重心落在了政务服务中心,而落在各部门的监管重担,也将由于地域差异、认识差异、机制差异、机构差异、职能差异、执行差异、管理差异等出现参差不齐的现象,这将是“证照分离”改革落地的大痛点大难点。

       3.各地应根据自身情况,把握重点难点堵点和节点推行“证照分离”改革

      审批局模式下的“证照分离”改革,以往划转的事项,如果取消了审批,则审管互动的推送模式可能失效了,这个时候,就要求,审批局主导下的注册要建立行业分类,并将该信息继续推送给相关主管部门。

比如中介机构从事代理记账业务审批,就需要部门充分应用代理记账注册共享信息实施监管。而如果某个事项改为备案,文件明确,以事后备案为主,那么这个备案是在审批局备案还是在部门备案,还是取决于事项的划转状态,但是,总体把握两个原则,一是,审管联动的链条要保持畅通,二是,监管的主体责任在部门。

  “证照分离”改革也许是“放管服”改革以来,最彰显“有效市场”和“有为政府”之间关系的重大举措!